نظام برنامه ريزي شهرى اينده ايران

نظام برنامه ريزي شهرى اينده ايران

aaa
نظام برنامه ريزي شهرى اينده ايران
نویسندگان 

    محمد سالاری      

 

پیش‌نویس دیدگاه‌ها درباره نظام برنامه ریزی شهری آینده ایرانـ ساختار و مسائل کنونی نظام برنامه‌ریزی شهری ایران:

بازی‌گران پرشماری در عرصه برنامهریزی شهری ایران حضور دارند که آن‌ها را میتوان در ساده‌ترین صورت به سه گروه عمده به شرح زیر دسته‌بندی کرد:
1. تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران برنامه‌ای، 2. اجراکنندگان و ناظران برنامه‌ها، 3. نفع‌بران و مصرف‌کنندگان برنامه‌ها
ـ گروه نخست، در برگیرنده مهندسان مشاور، طراحان، حرفه‌مندان، نهادهای پژوهشی و دانشگاهی، وزارت راه و شهرسازی و سازمان‌های تابعه، وزارت‌خانه‌های عضو شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون‌های مربوطه هستند. دیدگاه آنان عموماً آینده نگرانه است، اما آینده‌ای که به‌طور عام ارتباط انضمامی با شرایط ایران و ویژگی‌های هر شهر ندارد. از دیدگاه آنان، وضع موجود شهرهای ایران در مقایسه با وضع مطلوب، آن‌چنان که در منایع معتبر برنامه‌ریزی شهری گفته شده، فاصله زیادی دارد. هدف آنان، برطرف سازی این فاصله است. در میان زیربخش‌های این گروه، تفاهم و هم‌فکری درباره مفاهیم پایه‌ای وجود دارد و دارای نقطه نظرات مشترکی درباره مشکلات نظام شهری ایران هستند.
ـ گروه دوم، شامل شهرداری‌ها، سازمان‌ها و اداره‌های مجری و ناظران و ضابطان در شوراهای شهر، نهادهای حقوقی و قانونی تعریف می‌شوند. مسائل اختصاصی آنان، به‌طور عمده عبارتند از تنگناهای اداره شهرها با توجه به منابع مالی، ضوابط و مقررات شهری و قوانین موجود. دیدگاه آنان عموماً گذشته‌گرا است. آنان، چه به دلیل فضاهای پیش‌فروش شده، یا قوانین و ضوابط معطوف به روی‌دادهای گذشته، دارای دیدگاه گذشته‌گرا هستند. از این‌رو عمق فعالیت‌های آنان پاسخ‌گویی به مسائل روزمره ناشی از میراث مدیریت پیشین است. بازی‌گران درون این گروه، ارتباط و تفاهم کمتری نسبت به گروه نخست دارند.
ـ گروه سوم را ساکنان عادی شهرها، پیمان‌کاران و سرمایه‌گذاران اجرایی تشکیل می‌دهند. این گروه اگرچه بسیار گسترده و پرشمارند اما به دلیل نبود،کمبود و یا مؤثر نبودن نظام‌های سامان‌دهنده سیاسی، همچون احزاب، تشکل های صنفی و سازمان‌های غیر دولتی، در درون آن‌ها گفت‌وگو و تبادل نظر منظم و روش‌مندی صورت نمی‌گیرد. به رغم آن، به‌طور ناخودآگاه و برگرفته از رفتار طبیعی این بازی‌گران، بر سر چند موضوع، همچون کاهش هزینه‌های سکونت و سرمایه‌گذاری و بیشینه سازی سود و کسب درآمد از شهر توافق دارند. خواسته مستقیم ساکنان عادی، سکونت و برقراری تعادل مجدد در فرآیندهای کنونی زندگی است و سرمایه‌گذاران و پیمان‌کاران در رقابتی سخت و فشرده با یکدیگر و در چالش با عوامل اقتصادی دیگر، همچون رکودهای ادواری، تورم دائمی، عرضه مهار نشده و تقاضای نامشخص، گرفتار ندانمی‌های بسیارند. این گروه در مجموع، در زمان حال زندگی می‌کند و زمان‌های گذشته و آینده به مسأله ای جدی برای او تبدیل نشده است.
ـ ارزیابی عمومی از این سه گروه، بر نبود و یا کمبود تفاهم و زبان مشترک در درک مسائل متقابل تأکید دارد. از این‌رو، هر کدام از آن‌ها درگیر با مسائل خویش، به راه حل‌های درونی خود دست می‌یابند. راه‌حل‌های گروه‌های دیگر از دیدگاه آن‌ها، یا غیر واقعی است و یا مزاحم و مخل منافع آن‌ها تلقی می‌شود.
ـ صرف‌نظر از برخی طرح‌های اولیه و آزمایشی، تا کنون، نظام برنامه‌ریزی شهری ایران سه نسل از طرح‌های جامع و تفصیلی را پشت سر گذاشته است. در این طرح‌ها، بر مطالعه خواسته‌های سه گروه تأکید شده، اما رویکرد اقتدارگرایانه در طرح‌های نسل اول مانع از درک دو گروه دیگر بود که اجرای آن طرح‌ها را به پشتوانه درآمد نفتی و اقتدار دولتی تضمین شده می‌دیدند. اما این دیدگاه در طرح‌های نسل دوم و سوم، نه چونان درکی آگاهانه، بلکه در برابر فشار دو گروه دیگر، همچنین به دلیل کاهش درآمد نفتی و اقتدار دولتی، رنگ باخت. اگرچه طرح‌های اخیر، به بازی‌گران دیگر توجه بیش‌تری نشان می‌دهند، اما حاصل کار هنوز به درک متقابل نیانجامیده است.

ـ مسائل پیشِ روی نظام برنامه‌ریزی شهری ایران:
ـ تغییر ساختار دولت و بخش عمومی: دولت (به معنای وسیع آن) در ایران، دارای حوزه مداخله دوگانه‌ای به شرح زیر بود: از سویی بنا به وظیفه، تولید کننده کالاها و خدات عمومی، سامان‌دهنده رفتار بازار شکل نگرفته، تعادل بخشنده به ساختار ناکامل اقتصادی و پیش‌برنده برنامه‌های توسعه بود. از سوی دیگر، با داشتن مالکیت دارایی‌های بزرگی همچون نفت، معادن و منابع طبیعی، خود همچون بخش خصوصی بسیار بزرگ و بیرقیب عمل می‌کرد. اکنون هر دو حوزه مداخلاتی دولت دچار دگرگونی بنیادی شده است. نخست آن که، بسیاری از زیرساخت‌های کشور شکل گرفته‌اند و به‌طور جدی و مستقیم، نیازی به حضور تعادل‌بخش دولت برای برطرف‌سازی بی‌نظمی‌های ساختاری نیست. بازارهای کشور دارای رابطه‌ها و پیوندهای اطلاعاتی بسیاری هستند و مهار دولتی بر بازارهای گوناگون، نتیجه‌ای جز درهمریزی نظام‌های آنان ندارد. دوم، درآمدهای مستقیم دولتی از منابعی چون نفت، رو به کاهش است. از این رو، امکان سلطه اقتدارگرایانه همراه با سویه‌های دولت رفاه، روز به روز رو به کاهش است. با وجود آن، بسیاری از وظایف دولت، همچون تولیدکننده کالاها و خدمات عمومی و برقراری نقطه باثبات مرکزی اداره کننده نظام سیاسی، امنیتی و نظامی، در ابعاد درونی و بیرونی، همچنان پابرجا است. از این‌رو، دولت نیازمند بازتعریف یا تعریف مجدد از خویش است، تا در برابر روی‌دادهای پیشِ رو، با نظریه‌ای عالمانه و آگاهانه به وظایف خود بپردازد.
ـ گذار به دوره پسا صنعتی: تمامی فرآیندهای چند دهه اخیر در ایران، گواه بر ورود کشور به دوره پساصنعتی است. این دوره با ویژگی‌هایی چون اهمیت یافتن کار فکری و توسعه مهارت‌های دانش‌بنیان، کاهش بنگاه‌های بزرگ و افزایش بنگاه‌های کوچک، تقسیم فعالیت‌های بزرگ به اجزاء کوچک‌تر و گسترش روزافزون برون‌سپاری فعالیت‌ها، مشارکت رو به افزایش زنان در فعالیت‌های رسمی، تغییر زون‌بندی شهرها از زون‌بندی بر پایه صرفه‌هاي مقياس به الگوي جانمايي برپايه صرفه‌هاي تجمع و در نتيجه تغيير تمامي الگوهاي زندگي شهري شناخته می‌شود. ورود ایران به چنین الگوواره‌ای(پارادایم)، به‌صورت ناآگاهانه رخ داده‌است و برنامه‌ریزی‌های توسعه شهری و صنعتی کشور، بی‌توجه به چنین فرآیندی، واکنشی دیرهنگام و منفعلانه از خود بروز داده‌اند. این‌گونه پیدا است که این الگوواره، دست‌کم تا افق میان‌مدت، الگوواره مسلطی باقی خواهد ماند. از این‌رو جامعه ایران هنوز نیازمند درک این دوره و نظریه‌پردازی برای آن است.
ـ گذار به دوره پسا نرمال در طبیعت و محیط زیست: وجود تغییرات کاملاً آشکار و ملموس طبیعی و محیط زیستی، دوره جدیدی را در زندگی بشر رقم زده است که خواه ناخواه، بر الگوهای اسکان، جابه‌جایی‌های جمعیت و بازتعریف فعالیت‌ها و مزیت‌های نسبی تأثیر می‌گذارد. آثار آن را اکنون می‌توان بر مهاجرت معکوس به مناطق پر آب‌تر کشور، مشاهده کرد. به دلیل سرعت این تحولات در سال‌های اخیر، فرصت کافی برای درک عمق این تغییرات شکل نگرفته است، اما بی‌گمان این دوره، پیشِ روی جامعه بشری است و از آن گریزی ندارد و البته توانایی بشر در حدی نیست که بتواند با آن مقابله کند. تنها راهحل، انطباق زندگی انسان‌ها با شرایط و ویژگی‌های پسا نرمال و آشتی شهرها با طبیعت و نفوذ طبیعت به درون شهرهااست. درصورت بها ندادن و برخورد منفعلانه با آن، جامعه با بحران‌های انسانی بسیاری، همچون تنش‌های سیاسی و حقوقی بر سر منابع ارزش‌مند آب و خاک و مزیت‌های سرزمینی، گسترش فقر، گرسنگی و بیماری، آلودگی خاک، آب و هوا روبه‌رو خواهد شد.
ـ تغییر الگوهای متداول و شکل‌گیری الگوهای جدید زندگی: جامعه ایران، متأثر از عواملی همچون تغییر ساختار جمعیتی، گسترش رسانه‌های جمعی و آگاهی‌های فرهنگی، در معرض تغییر الگوها و سبک زندگی است که بر شیوه‌های سکونت، نوع و میزان مصرف، الگوهای کار و فراغت و جز آن‌ها تأثیر می‌گذارد. درباره حتمی بودن این تغییرات جای چون و چرا نیست، اما می‌توان درباره چگونگی و سمت و سوی آن‌هاگفت‌وگو و برنامه‌ریزی کرد. بی‌گمان سبک زندگی آینده ایرانیان بر نظام شهری کشور تأثیر خواهد گذاشت و سازمان دهی نظام برنامه‌ریزی شهری بدون توجه به این امر، راه به جایی نخواهد برد.
ـ تأثیرپذیری از جغرافیای سیاسی: ایران در یکی از حساس‌ترین منطقه‌های جهان جای دارد که متأثر از ذخایر نفت، وجود آب‌راه‌های متعدد و گذرگاه‌های بسیار با اهمیت جهانی است. این جغرافیای سیاسی از سویی ناامنی و آشوب را بر می‌انگیزد و از سوی دیگر، نیازمند تعادل سیاسی است. طی چند دهه اخیر حوادثی همچون انقلاب اسلامی ایران، فروپاشی شوروی، جنگ‌های داخلی افغانستان، چند جنگ منطقه‌ای در آب‌راهه با اهمیت خلیج فارس و فروپاشی و سقوط رژیم صدام حسین، شکل‌گیری گروه‌های افراطی در افغانستان، پاکستان و کشورهای عربی و بالاخره امواج عظیم بهار عربی، سرنوشت دیگری را برای منطقه خاورمیانه رقم زده است. این ناامنی و آشوب بر ایران که امن‌ترین شرایط را در سال‌های اخیر داشته، بدون تأثیر نبوده و علاوه بر تأثیر بر توان اقتصادی کشور، بر کرانه‌های کشور و استان‌های نزدیک به کانون‌های بحران تأثیر گذاشته است. هرچند که دولت در سال‌های پس از جنگ تحمیلی توجه ویژه‌ای به محرومیت‌های این استان‌ها داشته‌است، اما هر مقدار از انباشت شکل گرفته سرمایه در کرانه‌ها، به‌زودی نقاط امن مرکزی کشور را جست وجو می‌کنند و پس از تهی شدن کرانه‌ها از سرمایه و اشتغال، جمعیت نیز در چند گام، به سوی شهرهای پر جمعیت کرانه‌ای و سپس مرکزی‌تر کشور مهاجرت می‌کنند.

ـ راه حل‌های پیشنهادی
نظام برنامه‌ریزی شهری ایران از تهیه طرح تا اجرا، نیازمند سامان‌دهی مجدد مناسبات بازی‌گران عرصه برنامه‌ریزی شهری بر بنیاد نسبت‌هایی منطقی از خِرَدهای ابزاری، ارتباطی و انتقادی است. می‌توان چشم‌اندازی از تغییر جایگاه و نقش بازی‌گران این عرصه را به شرح زیر ارائه کرد:
ـ تصمیم‌سازان، نیازمند رابطه دائمی با موضوع کار خود یعنی شهرها هستند. پیش‌نیاز چنین رابطه‌ای درک عمیق ازاقتضائات زمانه، الگوواره‌های (پارادایم) حاکم، مناسبات اجتماعی و اقتصادی و فرهنگی و چگونگی پیوند شهر با طبیعت است. این رابطه، همچنین دربرگیرنده نیاز به درک متقابل همه بازی‌گران از یکدیگر خواهد بود. تصمیم‌سازان، گاه در مقام مشاور برای تدوین و تکوین طرح، گاه در مقام مشاور برای اجرا و نظارت بر اجرا، گاه همچون مشاور قانون‌گذاران شهری و گاه در مقام بازوی فکری استفاده‌کنندگان و نهادهای مدنی مدافع منافع جامعه عمل خواهند کرد. فرآیندهای خِرَدهای سه‌گانه به‌گونه‌ای است که مسئولیت دائمی آنان را در طول این فرآیند مطالبه خواهد کرد.
ـ تصمیم‌گیران، به نقطه مرکزی این نظام بازخواهند گشت،اما با شرح وظایف متناسب با تعریف جدید دولت و بخش عمومی. مقامات تصمیم‌گیر، همچون ناظران کلی حکومت، تنها به خروج برآیندهای متناسب با سیاست‌های کلی کشور اکتفا خواهند کرد و سایر سازوکارهای مطالعاتی تا اجرایی، از شرح وظایف آنان خارج می‌شود. در این حالت، مقامات تصمیم‌گیر،به اندیش‌مندترین و کل‌نگرترین عناصر نظام برنامه‌ریزی شهری کشور تبدیل خواهند شد.
ـ پژوهش‌گران و دانشگاهیان، از نقش تصمیم‌سازی و مشاوره در امور گوناگون شهری خارج شده و در جایگاه تولید اندیشه و علم، تربیت اندیش‌مندان و حرفه‌مندان برای بخش‌های گوناگون نظام برنامه‌ریزی و پایش دائمی فرآیندهای این نظام خواهند ایستاد. تا کنون، نبودن این گروه در این جایگاه، کل فرآیند خردمندی را در حوزه‌های سه گانه ابزاری، ارتباطی و انتقادی دچار بی‌سامانی و صدمه‌های زیادی کرده است.
ـ شهرداری، با برنامه‌ای خردمندانه، باید بر چرخه معیوب پیش‌فروش فضاها برای اداره شهرها غلبه کرده و شهر را با درآمدهای پایدار ناشی از عوارض نگه‌داری و نوسازی برپا دارد. در این‌صورت، شهرداری می‌تواند به عنوان کارفرمای تدوین و تکوین طرح‌های شهری در جایگاهی ویژه قرار گیرد.
ـ مدیریت واحد شهری نه در قالب یک سازمان، بلکه در چارچوب نهادی شورایی و موظف، به هماهنگی امور اجرایی شهرها خواهند پرداخت. در چشم‌انداز کوتاه و میان مدت، نه امکان‌پذیر و نه درست است که تمامی نهادهای اجرایی در زیر یک عنوان و سازمان گردهم آیند. مقاومت در برابر تغییر و ضرورت وجود چند صدایی در مدیریت شهری، از جمله دلایلی هستند که طرح مدیریت واحد شهری را تا کنون نا موفق کرده‌اند.
ـ نهادهای قانون‌گذار، ضابطان و مجریان قانونی، باید بتوانند بر تعدد منابع قانونی خود فائق آیند و با ارائه تصویر روشن از فرآیندهای حقوق شهری، آگاهی شهروندان را از حقوق فردی و اجتماعی افزایش دهند. آنان باید بتوانند در دفاع از حقوق شهر و شهروند، از موضع انفعالی بیرون آمده حضور مدعی‌العموم و هیأت منصفه را برجسته‌تر و پر رنگ‌تر سازند. از این نظر، این گروه، نیازمند تغییر جایگاه و نقش خواهند بود.
ـ رسانه‌های جمعی، از موضع انفعالی و معترض کنونی به موضع فعالانه، منتقادانه و آگاهی بخش بدل خواهند شد. که متضمن به رسمیت شناختن استقلال و حضور این گروه،افزایش نفوذ خبری و حمایت سایر بازی‌گران این عرصه، به‌ویژه نهادهای مرتبط با بخش دولتی است. این گروه در آینده نظام برنامه‌ریزی شهری دارای اهمیت روزافزون خواهد بود. از این‌رو، توجه به جایگاه آنان و پذیرش نقش آنان، جزء اولویت‌های سامانه‌های آینده است.
ـ پیمان‌کاران و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی، اکنون به‌تدریج بر محدودیت منابع فضایی، اقتصادی، بازار و توان اقتصادی جامعه آگاه‌تر شده‌اند، اما چرخه‌های معیوب سرمایه‌داری مستغلاتی هنوز بر آن‌ها مسلط است. از این‌رو، آنان نیازمند سازمان‌ها، اتحادیه‌ها و نهادهای صنفی هستند تا بتوانند به فرآیندهای پایداری از بازار مستغلات دست‌یابند. این نهادها وظیفه دارند تا آگاهی نسبت به محدودیت‌های منابع، منطق قوانین شهری و خواسته‌های دیگر بازی‌گران را افزایش دهند.
ـ ساکنان عادی شهرها، که مقصد نهایی همه برنامه‌ریزی‌ها هستند، از جایگاه تماشاگر این صحنه بازی خارج خواهند شد و به بازی‌گری مؤثر بدل می‌شوند. شرط چنین حضوری، افزایش آگاهی نسبت به طرح‌های شهری، مداخله جدی و دائمی آن‌ها در تدوین و تکوین آن طرح‌ها و پیگیری و مطالبه منافع فردی و جمعی است.
ـ تمامی این فرآیندها و تغییرات بی‌حضور نهادهای مدنی ناممکن و بیهوده است. این نهادها دربرگیرنده شوراهای مردمی، احزاب سیاسی، نهادهای صنفی و گروهی و سازمان‌های مردم نهاد هستند که همچون وکلای مردم و به نیابت از آنان، رفتار شهروندان را از صورت توده‌ای به سازمان‌یافته و فضای گفت‌وگو در این عرصه را از همهمه و فریادهای نامفهوم به گفت‌وگوهای روشن، مشخص، آگاهانه و آرام مبدل خواهند ساخت. احزاب و نهادهای رقیب در این عرصه، خود به مراقبت و پایش از یکدیگر خواهند پرداخت.